從公共行政效率的低質性看外判工作的低效

公共行政的效率是最低的。其根源是服務社會的工作是沒有業績評價的；其發展的動力是社會的需求和需要的發展。

社會環境在不斷變化，不同時期的市民對公共行政的需求和要求也有所不同。尤其當一個政府從小政府向大政府轉變時，公共行政的低質性和低效性也必定無法緊跟這個潮流。於是，就產生了矛盾。這種矛盾也就開始促使公共行政當局改變。

改變是永恆的。但如何改變才是正途？

參考新加坡的做法，政府把大多數的公共行政事務判給私人企業，利用私營企業的高效率營運來精簡公共行政機構。於是，在新加坡，只要有私營機構提供的服務，政府一般不會再設立。據說新加坡搞得很成功。香港回歸之後，董建華先生為了滿足社會對公共行政的需求，將許多與市民關係緊密但政府無法滿足的工作外判。澳門也是如此。

10年了，到底成效如何？

每天看報紙，我發現到成效很差。1個結果：淪為資本家剝削工人、賺取最大利潤的工具，但行政開支沒有明顯減少，行政效率沒有明顯提升。

分析原因。首先從根源上分析。行政當局為何要外判合約？有2種現象：1、服務不足以應付社會大眾的需求，需要補充人手；但考慮到人手的補充需要大量資金，而且將來會投閒置散；於是行政當局決定外判合約。如把管理軟件的設計打包分類、冷氣保養合約、社區保健服務中家庭訪視及婦女宮頸癌篩檢等工作。2、為了減少開支，並希望把行政服務推廣到適應社會的需求。一般情況下，政府會把整個部門私營化，成為獨立機構；然後再行商業運作。如民政總署、醫管局、房協和領滙等。

為什麼一個有效運作的私營模式，一旦到了政府的手上，就會變得四不像呢？因為公共行政的低效和低質性。

一棵樹的死亡是由根開始爛的，單純修幾枝樹枝是解決不了問題的；而白蟻的巢總是存在於樹根中，不會存在於樹頂的。相反，修枝加速了樹的死亡。

一般來說，按第一方式形成的外判合約是較簡單的。但無奈公共行政管理上的失誤，導致了沒有人去理會外判工作的績效。譬如，冷氣保養合約是由工程部負責的，但執行時外判員工是在各分部門工作的。那麼，分部門的員工根本不知道外判合約的內容，也沒有人跟進工作進度和績效。結果，有合約等於沒有合約，問題根本沒有解決。

按第2種形式形成的部門，基本上是原來公務員的架構，保持原來的官僚。尤其當中的員工的合約複雜，更麻煩的是領導層，基本上由原部門轉出，瞬間變成土皇帝，沒人管了，無法無天了。就像領滙一樣，私營後，香港市民持有1手股份，雖說是股東，卻管不了這些人；鋪租照加照收，員工懶散出了名，管治能力每況愈下，主管袋袋平安；反正沒人管得了。若不是TCI收購了18％的股份，配合其他基金公司的股權，根本動不了那主席。更絕的是某些主管，私營後變本加厲，排除異己，重則炒人，輕則威脅，簡直獨霸一方、一時風光無倆。

如何才能解決上述的問題呢？根源依然在於公共行政的管治方面。對於第2種形式的部門，只能是一開始改制時就立即向外聘請全線的管理人材，按商業營運方式管理。政府只需要查驗該部門的績效就行了。

第1種形式的問題只能靠提高公共行政的管治水平和部門之間的溝通。譬如，分部門的主管有權獲取本部門的外判合約的內容；並有責任安排本部門的一名員工負責監督外判員工的工作和績效。簽到、按規定完成任務、按部門的要求修饍；使部門的設施的有效使用率和保養達到最佳的效果，為員工和客戶提供一個好的環境。而部門間的協調、部門主管對外判合約的監督都應列入年終評核的內容中；對於不合格的外判公司要按規定不予參與投標。

對於部門的管治，我相信大多數的員工上班的第一天不知道自己要做些什麼？將要使用的設備有什麼要求和操作程序？當然，事實上，大多數員工工作了許多年，也不會知道某些設備怎麼操作。無論如何，需要操作的人員應該有權知道怎麼操作，相關技術部門應該培訓他們，部門主管有責任為操作人員編製操作流程表和操作手則，保證部門工作以流水線的形式進行，減少依賴個別員工的現象。否則，現在常見的能者多勞、無能者不勞而獲的怪現象會始終存在。